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爲什麽將就業優先政策置于宏觀政策層面
来源:就業指導中心 发布人:杨小平 阅读:次 发布时间:2019/4/8 11:28:48

2018年7月31日中共中央政治局會議要求,做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作,穩就業居于首位。2018年底召開的中央經濟工作會議要求,要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向,確保經濟運行在合理區間。今年的《政府工作報告》首次將就業優先政策置于宏觀政策層面,旨在強化各方面重視就業、支持就業的導向。

这个安排和导向具有十分重要的政策含义。首先,在各项政府工作中给予就业更加突出的位置,在宏观政策中赋予就业更高的优先序。其次,把就业稳定作为宏观经济稳定的主要内容,宏观政策的目标更加明确,目标与手段更加统一,积极就業政策也更具可操作性。最后,适合wo国当前就业形势的需要,与之相应的理念转变和机制调整恰逢其时。把就业放在“六穩”之首、置于宏觀政策層面,標志著按照以人民爲中心的發展思想,著力解決變化了的wo國社會主要矛盾,宏觀經濟政策目標正在從“保增長,穩就業”向“保就業,穩民生”轉變。

1、历史回顾:积极就業政策的完善与升级

在二元经济发展过程中,劳动年龄人口和经济活动人口增长较快,劳动力市场上供大于求是常态。扩大就业更多依赖经济增长来带动,决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念,有其历史的合理性。随着潜在增长率的下降,以及人口红利的消失,经济增长并不自动带来就业扩大,不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行,积极就業政策的目标和底线更加清晰、可操作,民生也可以得到更好保障。

20世紀90年代中期以前,wo國勞動力配置的市場化程度很低,宏觀經濟政策調控目標中沒有明確的就業要求,貨幣政策和財政政策的官方表述中都沒有單獨提到就業目標。在一定程度上,這與當時的勞動力供求狀況是相適應的。在二元經濟發展過程中,勞動年齡人口和經濟活動人口增長較快,勞動力市場上供大于求是常態。因此,由于經濟增長有一個既定的並假設不變的就業彈性(即一定的GDP增長率帶來的就業擴大幅度),人們常常觀察到的是就業擴大更多地依靠經濟增長速度,因此,以經濟增長帶動就業這個情況,決定了以增長速度目標代替就業擴大目標的政策理念,有其曆史的合理性。

20世纪90年代后期,wo国经历了较严峻的就业冲击和深刻的劳动力市场改革,中央于21世纪初提出实施积极就業政策,2002年党的十六大报告提出,实行促进就业的长期战略和政策,将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡设为宏观调控的主要目标。wo们不妨认为,wo国自此形成了“积极就業政策1.0”。这意味着,政府和社会在关于经济增长与就业扩大二者之间关系的认识上实现了一个突破,即经济增长并不自动带来就业扩大,不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。

2008—2009年应对国际金融危机的过程中,党中央和国务院提出实施更加积极的就業政策,标志着就業政策的优先序得以进一步提升。2012年,党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就業政策。自此开始,政府稳定就业的政策内容更加充实,政策工具也更加丰富,各部门实施就業政策时的协调性也得到进一步改善。因此,可以将这个阶段的就業政策体系称作“积极就業政策2.0”。

2008年國際金融危機以來,中國的勞動力供求格局發生了根本性的變化,二元經濟發展階段上勞動力無限供給的特征正在消失,勞動力短缺現象普遍存在,導致中國經濟增長與就業的關系既不同于以往,也與其他國家不同。觀察2008—2017年間實際GDP增長率和失業率的數據,可以看到,絕大多數新興經濟體的增長率在2009年都發生大幅跌落,同時失業率驟升,隨後增長率與失業率呈逆向變化關系。唯獨中國的經濟減速相對平緩,失業率也沒有顯著變化,自2012年以來,中國經濟增長率穩定下行,與此同時,失業率始終穩定在低水平上。

怎麽理解wo國經濟增長持續下行與勞動力短缺並存這一現象,兩者究竟孰爲因孰爲果呢?很顯然,用經濟減速來解釋勞動力短缺在邏輯上是講不通的,唯一的解釋是,由于人口結構發生了逆轉性變化——勞動年齡人口于2010年從正增長轉爲負增長,導致勞動力供給減少,使以往支撐高速增長的與人口相關的因素都發生了變化。筆者估算,中國經濟潛在增長率在2010年之前的30余年中,大約爲年平均10%,在人口紅利轉折點之後,分別下降到“十二五”時期的年均7.55%和“十三五”時期的年均6.20%。

中央提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”,并把稳就业作为“六稳”之首,有关部门也出台了更加具体而精准的稳就业措施,意味着开启“积极就業政策3.0”的时机已经成熟。特别是,政府已启用城镇调查失业率统计,发布的数据也被证明与其他劳动力市场指标具有一致性。因此,通过对积极就業政策在宏观政策工具箱中位置的调整,即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行,积极就業政策就可以得到真正落实,如此一来,宏观经济政策终极目标和底线更加清晰、可操作,民生也得到了更好的保障。

2、理論解釋:將就業信息納入宏觀政策依據有利于健全宏觀經濟政策的反周期調節功能

中國經濟潛在增長率自2010年以來已顯著降低,實際GDP增長速度也相應降低,成爲經濟發展新常態的特征之一。因此,宏觀調控需要區分是潛在增長率下降導致的自然增速下行,還是需求側沖擊導致的周期性經濟減速。若仍根據實際經濟增速調控宏觀經濟,不對潛在增長率做出判斷,就有可能反應過度。因此,直接觀察反映就業狀況的指標如調查失業率,看是否發生超出自然失業率之外的周期性失業,是更加科學可靠的判斷依據。

在市場經濟條件下,經濟增長不可避免會發生周期性波動,出于穩定和改善民生的需要,政府需要對增長的波動性進行宏觀調控。一般來說,經濟增長不是越快越好,而是要看是否符合潛在增長率,而後者是由生産要素供給狀況和生産率提高速度決定的。就業狀況和價格水平從兩端反映經濟增長的健康狀況,對應的指標分別是失業率和通貨膨脹率。宏觀經濟政策主要就是依據這兩個指標,實施旨在反周期的相機調控,以平抑經濟增長的波動性。

宏觀經濟狀況與增長速度、失業率和通貨膨脹率的關系通常有三種情形,分別要求不同的宏觀經濟政策取向和力度。第一,當經濟增長速度與潛在增長率保持一致的時候,既不會發生周期性失業,通貨膨脹率也保持在可接受的水平,經濟增長處于合理區間。這時,宏觀經濟政策應該保持中性。第二,如果經濟增長速度超過潛在增長率,則會拉高通貨膨脹率以及資産價格,意味著經濟過熱,宏觀經濟政策需要從緊。第三,一旦經濟增長速度低于潛在增長率,生産要素得不到充分利用,則會出現周期性失業現象,也意味著經濟遇冷,宏觀經濟政策需要轉向寬松,必要時還要加大刺激力度。

为了强调保障民生的重要性,在中央文件及各种重要的政策表述中,一直都把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求归入社会政策的范畴。这样做,使得就业的重要性在政策表达中得到最高的体现,就業政策的优先地位相应得到保障,也便于考核各级地方政府的相关工作,起到了稳民生、惠民生的积极作用。然而,如果不能把就業政策纳入宏观经济政策层面,特别是货币政策的运用方向及出台时机未能把劳动力市场信号作为依据,就会导致稳就业措施在宏观调控政策工具箱中的位置不恰当,在实施中与货币政策和财政政策衔接不够紧密,就业目标的优先序也容易在实施中被忽略,有时甚至被保增长的要求所代替。

在市場經濟條件下,反映勞動力市場狀況的指標如失業率,是宏觀經濟的充分信息指標和宏觀調控政策的實施依據。長期以來,統計部門公布的這類指標是城鎮登記失業率,由于這個指標統計的範圍較小,對勞動力市場狀況的反映既不甚敏感也不夠全面,十分有限的波動性使其難以作爲宏觀經濟政策的依據,所以一直以來,調控部門主要還是依據通貨膨脹率和GDP增速來判斷宏觀經濟。也就是說,有關就業狀況的信息沒有直接進入宏觀調控決策的考慮,導致宏觀經濟政策的不完善。爲了進一步說明這個問題,wo們可以從三個角度,認識以城鎮調查失業率作爲宏觀經濟調控依據的意義。

第一,通過穩就業實現穩民生,是比穩增長更優先的目標,是以人民爲中心的發展思想在宏觀經濟調控中的更直接體現。雖然失業率與通貨膨脹率之間存在著如菲利普斯曲線所表示的替代性關系,政策需要在兩者之間取得盡可能合意的平衡,然而也有研究表明,高失業率對人民總體幸福感的傷害比高通脹率高一倍。因此,在宏觀經濟政策中給予就業更高的權重,對于保障民生具有事半功倍的功效。

第二,在潛在增長率穩定不變的情況下,經濟增長速度與就業擴大之間有一個相對穩定的數量關系,被稱爲增長的就業彈性。然而,一旦潛在增長率發生變化,就業彈性也會改變,就難以由先驗的增長速度判斷是否充分就業。例如,如果潛在增長率是9%而實際增長率只有7%,就意味著存在增長缺口,增長速度不足以實現充分就業,這時就需要實施刺激性宏觀政策。而如果潛在增長率下降到7%並且實際增長率也達到了7%,則不存在增長缺口,就是充分就業的增長,因而無須實施刺激性政策。因此,將就業信息納入宏觀政策依據,可以實現宏觀經濟政策的升級。

如前所述,隨著長期以來支撐經濟高速增長的人口紅利的消失,中國經濟潛在增長率在進入本世紀第二個十年以來已顯著降低,實際GDP增長速度也相應降低,成爲經濟發展新常態的特征之一。在經濟增長減速成爲趨勢的情況下,需要區分究竟是潛在增長率下降導致的自然增速下行,還是需求側沖擊導致的周期性減速。如果仍如以往,根據實際經濟增長速度調控宏觀經濟,而不對潛在增長率做出判斷,就有可能反應過度。直接觀察反映就業狀況的指標如調查失業率,看是否發生超出自然失業率之外的周期性失業,是更加科學可靠的判斷依據。

调查失业率是国际劳工组织推荐并为很多国家采纳的指标,调查口径和方法比较严谨,也便于进行国际比较。wo国统计部门经过多年的劳动力市场调查实践,逐渐完善了城镇调查失业率的统计,并于近年开始公布。根据各方面信息的比照和分析,表明这个指标与其他劳动力市场信息具有一致性,也可以得到宏观经济指标的相互印证,因而具备了作为宏观经济调控基本参数的条件。由此也可见,随着把就业优先政策纳入宏观政策层面,积极就業政策进入3.0時代,宏觀經濟調控政策體系相應得到了升級,功能更加健全和完善。

3、現狀分析:如何認識wo國當前的就業形勢

自然失業率對應的經濟增速是能夠實現充分就業的增長率,周期性失業率是指崗位不足導致勞動力得不到充分利用情況下的失業水平。wo國當前5%的失業水平可以被看作是自然失業率。自然失業率更重要的功能是,在尚未發生周期性失業現象的時候,宏觀經濟政策就要枕戈待旦,以自然失業率爲基准點,密切關注勞動力市場動態。一旦實際失業率超過自然失業水平,意味著經濟增長偏離潛在增長水平,此時便是宏觀經濟政策手段刀槍出鞘的時機。

今年的《政府工作報告》中指出,2018年城鎮調查失業率爲5%左右,實現了比較充分的就業。這個數字表明了什麽樣的勞動力市場狀況呢?wo們先來解釋一下勞動者的幾種勞動力市場狀態、失業率的幾個構成部分及其性質。

一般來說,潛在的勞動者(如16歲以上勞動年齡人口)分別會處于就業、失業和退出勞動力市場三種狀態。其中,勞動者處于失業狀態又分別由三種因素造成。第一是結構性因素。雖然這時的勞動力市場上存在著空缺崗位,但是由于尋職者的技能與崗位需求不相適應,勞動者需要經過培訓,其能力才能與崗位匹配,其間這些人則處于結構性失業狀態。第二是摩擦性因素。同樣,在存在著空缺崗位的情況下,由于信息傳遞不暢通和市場功能的局限,勞動者與崗位之間的銜接也有時間上的遲滯,其間這些人則處于摩擦性失業狀態。由于這兩種情形下的失業與宏觀經濟狀況沒有直接的關系,並且無論何時何地,或多或少總是存在的,因此兩者合稱爲自然失業。第三是周期性因素。即由于宏觀經濟波動造成實際失業率攀升到自然失業水平之上,就是崗位不足導致勞動力得不到充分利用情況下的周期性失業。

雖然wo國城鎮調查失業率只是近年來才開始陸續發布,但根據相關數據進行估算,也可以大體了解該指標在20世紀90年代中期以來的變化情況。2000年,城鎮調查失業率達到最高點即大約7.6%,隨後便逐年降低。2008年以來在經濟增長沒有大的起伏的情況下,調查失業率始終保持在5%左右。雖然2012年以來經濟增長呈現平穩的下行趨勢,但由于減速源于伴隨經濟發展階段變化出現的潛在增長率降低,因而實際增長率與潛在增長率總體是相符的,沒有出現增長缺口。此外,城鎮調查失業率在2018年各月份也是圍繞5%波動的,因此,5%的失業水平可以被看作是自然失業率。

按照宏觀經濟學的定義,充分就業狀態不是指失業率爲零,而是保持在自然失業率水平上,與此對應的經濟增長速度即爲充分就業的增長率。從部分城市公共就業服務機構采集的崗位供求信息,也可以爲當前就業比較充分這個結論提供進一步印證:人力資源和社會保障部門發布的數字顯示,截至2018年12月,勞動力市場上的崗位需求數仍然明顯大于求職人數,“求人倍率”(即崗位需求數與求職人數之比)達到1.27,爲有該數據記錄以來的最高水平,而且仍呈現走高的勢頭。從更直接的觀察可見,當前勞動力市場上既存在著普遍的勞動力短缺,也不乏結構性和摩擦性就業困難。

當然,自然失業率並非注定一成不變,而是可以通過完善勞動力市場功能和采用相關促進就業的政策予以降低。不過,自然失業率更重要的功能是,在尚未發生周期性失業現象的時候,宏觀經濟政策就要枕戈待旦,以自然失業率爲基准點,密切關注勞動力市場動態,一旦實際失業率超過自然失業水平,意味著經濟增長偏離潛在增長水平,便是宏觀經濟政策手段刀槍出鞘的時機。

4、實踐運用:穩定就業和宏觀調控的政策應對

一旦確定當前5%这个失业水平为自然失业率,宏观经济政策以及置于宏观政策层面的积极就業政策,便能够以此为基准加以实施。具体来说,wo们应从降低自然失业率、防范和应对周期性失业、完善社会保障制度的托底功能几个方面,有针对性地采用或准备采用相应的政策工具,做到精准对症,以取得稳就业、稳增长和稳民生的效果。

首先,运用积极就業政策应对结构性和摩擦性就业困难,降低自然失业率。在推动全方位对外开放和深化经济体制改革的过程中,各类经营主体将面临更多的来自国内外的市场竞争;在供给侧结构性改革过程中,降低债务率、杠杆率任重道远,处置僵尸企业的力度将加大;在调整经济结构、转变发展方式和转换增长动能中,提高全要素生产率和竞争能力,企业需要经历创造性破坏的洗礼。伴随所有这些变化,都会造成部分劳动者主动或被动离开原就业岗位的情况,因而要经历一个转岗的过程。在离开前一个岗位之后,到找到下一个岗位之前,或者新成长劳动力进入就业市场的时候,他们常常会遇到两类失业或就业困难。

一类情况是,面对下一个可能的就业岗位,转岗劳动者的技能不适应。特别是,中国经济在转向创新驱动的高质量发展过程中,技术和产业结构快速变化,技能与岗位不匹配的现象越来越突出,劳动者容易陷入结构性失业或遭遇结构性就业困难。积极就業政策应该从职业教育和技能培训入手,帮助提高劳动者的人力资本,努力缩短结构性失业的过程。由此延伸出来的一个积极就業政策理念是:教育应该更加着眼于认知能力、非认知能力和学习能力等软技能的培养,使新一代劳动者适应第四次工业革命的新特点和大趋势。

另一类情况是,劳动力市场功能并不总是健全、完备的,因而劳动者在转岗过程中会经历一段摩擦性失业时间,或遭遇摩擦性就业困难。中国劳动力市场发育时间较短,连接劳动力供求双方的市场功能存在缺陷,同时还存在着体制性障碍和就业歧视,因而这类失业现象或就业困难比较普遍。从劳动者的角度来看,寻职能力不强,技能选择范围窄,对新岗位的适应性差,也是产生摩擦性失业的原因。因此,积极就業政策的基本功能,就是推动劳动力市场发育,加强劳动法规的执行力,完善劳动力市场制度,有针对性地加强信息发布和岗位中介等公共就业服务。当前,特别要注重应用现代化信息技术手段,提高劳动力市场效率和匹配度。

其次,適時運用宏觀經濟政策的反周期調節手段,防範和應對周期性失業。中國發展仍然處于重要戰略機遇期,也面臨著嚴峻複雜的形勢。在經濟基本面長期向好趨勢不變的情況下,外部環境有著諸多不確定性。除了反全球化逆流、中美經貿摩擦、全球經濟減速等現實的風險之外,還存在著一系列未可預見的風險,都可能釀成黑天鵝事件和灰犀牛事件。一旦來自內部或外部的因素,從供給側或需求側沖擊中國經濟,就有可能把經濟增長率拉低到潛在增長率以下,形成較大的增長缺口,相應會出現周期性失業現象,警戒性的信號就是城鎮調查失業率顯著超過5%。這時就需要運用恰當的貨幣政策和財政政策手段,進行逆周期調控,使經濟增長速度回歸潛在增長率,使失業率降回到充分就業水平。

最后,完善社会保障制度的托底功能,确保民生链条正常运转。自然失业与周期性失业并非截然分离的,在周期性失业比较严重的时候,结构性失业和摩擦性失业也会加剧。因此,在运用宏观经济政策应对周期性失业取得总量效果的同时,积极就業政策的实施应该更加精准到位,特别要关注各级各类毕业生、退役军人、农民工和新业态的从业者等群体面临的就业困难。即便如此,仍然会有一些特殊困难人群,会被遗漏在政策手段的覆盖之外,因此需要未雨绸缪,密织一个牢固的社会安全网络,在关键时刻进行最后的兜底保障。

 

 
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